Типы документов
Реклама
Партнеры
Апелляционное определение Пермского краевого суда от 14.08.2013 по делу N 33-7641 <Об оставлении без изменения решения Ленинского районного суда г. Перми от 01.04.2013, которым были признаны недействующими отдельные положения Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 >
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 14 августа 2013 г. по делу № 33-7641
Судья Бузмакова О.В.
Судебная коллегия по административным делам Пермского краевого суда в составе:
Председательствующего судьи Елецких О.Б.
Судей Степанова П.В., Позолотиной Н.Г.
При секретаре Б.,
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Перми 14 августа 2013 года гражданское дело по апелляционному представлению прокурора г. Перми на решение Ленинского районного суда г. Перми от 01 апреля 2013 года, которым постановлено: заявление прокурора города Перми удовлетворить частично.
Признать недействующими с момента вступления в законную силу настоящего решения следующие положения Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13 марта 1996 года (в редакции от 21 июня 2011 года):
часть 1 статьи 8 Устава города Перми в части не включения в данную норму указаний на отнесение к вопросам местного значения вопросов:
- безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа;
- осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа;
- создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи;
- утверждения правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения;
- установления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий;
- обеспечения свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;
- осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;
- предоставления помещений для работы на обслуживаемом административном участке городского округа сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции;
- до 1 января 2017 года предоставления сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности;
- осуществления муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей;
- осуществления мер по противодействию коррупции в границах городского округа;
- осуществления муниципального жилищного контроля;
пункт 14 части 1 статьи 8;
пункт 25.1. части 1 статьи 8 в части слов "и надзора";
пункт 2 части 1 ст. 61.3;
часть 2 статьи 61.3. в части отсутствия указания на проверяемые органы и организации;
пункт 22 статьи 41;
пункт 26 статьи 41 в части слов ", а также в соответствии с законодательством и требованиями санитарных норм устанавливает зоны санитарной охраны водных объектов" и в части отсутствия указания на нахождение водозаборных сооружений в муниципальной собственности городского округа;
пункт 40 статьи 41 в части слов "отдельных полномочий, а также";
Прокурору города Перми в удовлетворении заявления о признании недействующими следующих положений Устава города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 13 марта 1996 года (в редакции от 21 июня 2011 года):
абзаца 2 части 4 статьи 5,
части 2 статьи 30 в части слов "организует осуществление последующего контроля за исполнением бюджета города,",
части 1.1. статьи 45 в части слов "Первое заседание Думы нового созыва открывается и ведется старейшим по возрасту депутатом." и "До вступления Главы города в должность в соответствии с настоящим Уставом полномочия председателя Думы исполняет старейший по возрасту депутат.",
части 3.3. статьи 43.1. в части слов "организаций и общественных объединений",
части 3 статьи 46 в части слов "не позднее десяти дней со дня его получения" и "По запросам, требующим дополнительного изучения, может быть установлен иной срок представления письменного ответа",
пункта 5 части 1 статьи 9 в части слов "представления Контрольно-счетной палаты города Перми",
части 3 статьи 61.4. в части слов "(обнародованию)",
а также в возложении обязанности на Пермскую городскую Думу привести Устав города Перми в соответствие с законодательством в течение двух месяцев с момента вступления в законную силу решения суда отказать.
После вступления настоящего решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь.
Ознакомившись с материалами дела, заслушав доклад судьи Позолотиной Н.Г., пояснения представителя прокуратуры г. Перми Б.А., настаивавшей на доводах представления, представителя Пермской городской Думы О., Контрольно-счетной палаты К., возражавших против удовлетворения апелляционного представления, судебная коллегия
установила:
Прокурор города Перми обратился в суд с заявлением в порядке главы 24 ГПК РФ, требуя признать с учетом уточненного заявления недействующими следующие положения утвержденного решением Пермской городской Думы от 13.03.1996 г. Устава города Перми (в редакции от 21.06.2011 г.): - с момента вступления в законную силу решения суда:
часть 1 статьи 8 Устава в части не включения в данную норму указаний на отнесение к вопросам местного значения вопросов безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах местного значения в границах городского округа; осуществления муниципального контроля за сохранностью автомобильных дорог местного значения в границах городского округа; создания условий для оказания медицинской помощи населению на территории городского округа (за исключением территорий городских округов, включенных в утвержденный Правительством Российской Федерации перечень территорий, население которых обеспечивается медицинской помощью в медицинских учреждениях, подведомственных федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по медико-санитарному обеспечению населения отдельных территорий) в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи; утверждения правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих, в том числе, требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установления порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; обеспечения свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам; осуществления муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения; предоставления помещений для работы на обслуживаемом административном участке городского округа сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции; до 1 января 2017 года предоставления сотруднику, замещающему должность участкового уполномоченного полиции, и членам его семьи жилого помещения на период выполнения сотрудником обязанностей по указанной должности; осуществления муниципального контроля за проведением муниципальных лотерей; осуществления мер по противодействию коррупции в границах городского округа; осуществления муниципального жилищного контроля в связи с тем, что данная норма Устава не соответствует положениям части 1 ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - Федеральный закон № 131-ФЗ);
пункт 2 части 1 ст. 61.3. Устава в связи с тем, что данная норма противоречит положениям ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее по тексту - Федеральный закон № 6-ФЗ), поскольку, как полагает прокурор, муниципальный финансовый контроль осуществляется в формах контрольных или экспертно-аналитических мероприятий, при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых организаций; на основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет, а заключение в силу ч. 3 ст. 10 Федерального закона № 6-ФЗ может составляться только при проведении экспертно-аналитического мероприятия;
абзац 2 части 4 ст. 5 Устава, предусматривающий, что не являются жителями города лица, имеющие временное место пребывания в городе, в связи с тем, что Уставом понятие "место временного пребывания" не определено, регистрация по месту временного пребывания в соответствии с п. 4 ст. 17 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" является основанием для включения либо отказа во включении в список избирателей на конкретном избирательном участке; ряд граждан, имеющих право на участие в местных референдумах и выборах органов местного самоуправления, имеют регистрацию временного пребывания на территории соответствующего муниципального образования; при этом прокурор сослался на положения ч. 2 ст. 16 Федерального закона № 67-ФЗ, ч. 2 ст. 16 Закона Пермского края от 14.08.2007 г. № 86-ПК "О местном референдуме в Пермском крае", в соответствии с которыми право на участие в муниципальных выборах предоставлено вынужденным переселенцам, имеющим регистрацию факта временного пребывания; к гражданам с такой регистрацией могут относиться и иные граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, что подтверждено определением Конституционного Суда РФ от 08.12.2011 г. № 1794-0-0; Уставом такие граждане отнесены не к жителям города, а следовательно лишены активного избирательного права;
часть 2 ст. 30 Устава в части слов "организует осуществление последующего контроля за исполнением бюджета города" противоречит части 1 ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей осуществление органом местного самоуправления контроля за исполнением соответствующего бюджета, а не организацию осуществления такого контроля, в связи с чем, как полагает прокурор, полномочия Пермской городской Думы в части контроля сужены;
часть 1.1. статьи 45 Устава в части слов "Первое заседание Думы нового созыва открывается и ведется старейшим по возрасту депутатом." и "До вступления Главы города в должность в соответствии с настоящим Уставом полномочия председателя Думы исполняет старейший по возрасту депутат.", как не соответствующие положениям ст. 2, ч. 14 ст. 35 и ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, так как полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления, председатель Думы, являющийся выборным должностным лицом, осуществляет организацию деятельности представительного органа, в связи с чем его полномочия до избрания нового председателя не могут быть переданы иным лицам;
часть 3.3. статьи 43.1. Устава в части слов "организаций и общественных объединений,", поскольку, как полагает прокурор, в данной норме Устава, определяющей гарантии осуществления полномочий депутата Пермской городской Думы, необходимо исключить указание на беспрепятственное посещение депутатами организаций и общественных объединений, а также уточнить круг должностных лиц, на внеочередной прием у которых вправе претендовать депутат, учитывая, что в соответствии с ч. 5.1. ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законам и законами субъектов Российской Федерации; право беспрепятственного посещения организаций и общественных объединений законодательством депутатам не предоставлено, в связи с чем оно не может быть предоставлено и муниципальным правовым актом;
часть 3 статьи 46 Устава в части слов "не позднее десяти дней со дня его получения" и "По запросам, требующим дополнительного изучения, может быть установлен иной срок представления письменного ответа.", так как Устав в этой части противоречит ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", установившей 30-дневный срок для рассмотрения обращений, в том числе запросов депутатов; сокращенные сроки рассмотрения депутатского запроса не установлены и Законом Пермского края от 10.05.2011 г. № 767-ПК "О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Пермском крае"; установление иного срока рассмотрения депутатского запроса в силу обязательности исполнения требований муниципального правового акта, закрепленного в части 1 ст. 2, части 3 ст. 43 Федерального закона № 131-ФЗ, налагает на руководителей предприятий и организаций, расположенных на территории города Перми, в том числе государственные органы власти, дополнительные обязанности;
со дня вступления в силу Федерального закона от 29.11.2010 г. № 313-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации":
пункт 14 части 1 ст. 8 Устава, так как редакция данной нормы с 01.01.2011 г. с превышением компетенции относит к вопросам городского округа вопросы значения субъекта Российской Федерации, учитывая, что в Федеральный закон № 131-ФЗ и Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", которыми решение вопроса организации оказания медицинской помощи населению на всей территории субъекта Российской Федерации отнесено к полномочию органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета Российской Федерации; к вопросам местного значения. w городского округа в соответствии с п. 14 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ (в редакции Федерального закона от 29.11.2010 г. № 313-ФЗ) отнесены лишь вопросы создания условий для оказания медицинской помощи населению;
- со дня вступления в силу Федерального закона от 18.07.2011 г. № 242-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля
пункт 25.1. части 1 ст. 8 Устава в части слов "и надзора", поскольку из компетенции органов местного самоуправления исключены вопросы осуществления лесного надзора и внесены соответствующие изменения в п. 38 ч. 1 ст. 16 Федерального закона № 131-ФЗ, вступившие в силу с 01.08.2011 г.; вопросы осуществления лесного надзора на основании ст. 96 Лесного кодекса РФ отнесены к компетенции Российской Федерации;
со дня вступления в силу Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее по тексту - Федеральный закон № 6-ФЗ)
пункт 5 части 1 ст. 9 Устава в части слов "представления Контрольно-счетной палаты города Перми", часть 3 ст. 61.4. Устава в части слов "(обнародованию)", часть 2 ст. 61.3. Устава в части отсутствия указания на проверяемые органы и организации, указав следующее.
Пунктом 5 части 1 ст. 9 Устава в систему правовых актов включены представления Контрольно-счетной палаты города Перми (далее по тексту - КСП); в соответствии с ч. 2 ст. 9 Устава, ч. 3 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории города, за неисполнение таких актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, т.е. носящие обязательный характер для лиц, на которые они распространяются.
В силу частей 1-3 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ представления КСП не являются обязательными для исполнения актами и ответственность за их неисполнение законом не предусмотрена, в связи с чем они не могут быть включены в систему муниципальных правовых актов.
Согласно п. 2 ч. 1 ст. 61.3 Устава, по результатам проведенных контрольных мероприятий КСП города составляет заключения, содержащие предложения о принятии мер по устранению выявленных нарушений и рекомендации по повышению эффективности использования финансовых ресурсов бюджета города и муниципальной собственности. Однако в соответствии с ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 6-ФЗ муниципальный финансовый контроль осуществляется в формах контрольных или экспертно-аналитических мероприятий; заключение может составляться только при проведении экспертно-аналитического мероприятия.
Частью 2 ст. 61.3. Устава предусмотрено, что требования должностных лиц КСП, связанные с исполнением ими своих обязанностей, являются обязательными для органов местного самоуправления и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. Согласно части 4 ст. 14 Федерального закона № 6-ФЗ к обязанностям должностных лиц КСП относятся: обязанность сохранять государственную, служебную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, ставшую им известной при проведении в проверяемых органах и организациях контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, проводить контрольные и экспертно-аналитические мероприятия объективно и достоверно отражать их результаты в соответствующих актах, отчетах и заключениях. Полномочия по направлению требований, запросов предоставлены должностным лицам КСП в силу ст. 13 Федерального закона № 6-ФЗ только в отношении проверяемых органов и организаций, в связи с чем, ч. 2 ст. 61.3. Устава незаконно устанавливает обязанность органов местного самоуправления и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности исполнять требования должностных лиц КСП вне зависимости от отнесения их к проверяемым объектам, поэтому, как указывается прокурором, данная норма подлежит признанию недействующей в части отсутствия указания на наличие обязанности исполнять требования должностных лиц КСП только проверяемыми органами и организациями.
Часть 3 ст. 61.4. Устава, предусматривающая обязательность опубликования (обнародования) результатов проверок, проведенных КСП, вступила в противоречие с ч. 1 ст. 19 Федерального закона № 6-ФЗ. В силу разности понятий "опубликование" и "обнародование" в соответствии с требованиями ст. 12 Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" из данной нормы Устава подлежит исключению слово "обнародованию";
- со дня вступления в силу Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"
пункт 22 статьи 41 Устава города Перми,
пункт 26 статьи 41 Устава города Перми в части отсутствия указания на нахождение водозаборных сооружений в муниципальной собственности городского округа,
пункт 40 статьи 41 Устава города Перми в части слов "отдельных полномочий, а также".
Кроме того, прокурором заявлено требование о возложении на Пермскую городскую Думу обязанности привести Устав города Перми в соответствие с законодательством в течение 2-х месяцев с момента вступления в силу решения суда.
Судом постановлено приведенное выше решение, об изменении которого просит в апелляционном представлении прокурор г. Перми в удовлетворенной части требований в части сроков признания недействующими положений Устава, полагая, что положения Устава должны быть признаны недействующими не с момента вступления решения суда в законную силу как указал суд в решении, а с момента вступления в силу соответствующих федеральных законов, изменяющих компетенцию и (или) полномочия органов местного самоуправления, при отсутствии доказательств применения данных норм, признанных судом недействующими, с момента их принятия до настоящего времени, нельзя сделать вывод о том, что будут нарушены чьи-либо права, реализованные в данный период времени. Кроме того, прокурор просит отменить решение в части отказа в удовлетворения заявления, считая в данной части решение суда незаконным, необоснованным, так полагает, что абзац 2 ч. 4 ст. 5 Устава, согласно которому не являются жителями города лица, имеющие временное место пребывания в городе, таким образом, данное положение Устава нарушает права граждан, пребывающих в городе Перми на участие в выборах, референдумах, иных форм прямого волеизъявления, так как право граждан РФ на участие в местном самоуправлении не ограничивается принципом постоянного или преимущественного проживания на территории муниципального образования, право иных категорий лиц, в том числе и вынужденных переселенцев, не может быть связано с временным пребыванием на территории города. Не согласен с выводом суда об отказе в удовлетворении требований о признании недействующими как противоречащими ч. 3 ст. 40 Закона № 131-ФЗ второго и четвертого предложений ч. 1.1 ст. 45 Устава, считая, выводы суда в данной части противоречащими нормам материального права. При оценке п. 3.3 ст. 43.1 Устава, предусматривающего гарантии депутату Думы по беспрепятственному посещению организаций и общественных объединений, суд, сделав ссылку на части 1, 5.1 ст. 40 Закона № 131-ФЗ, пришел к выводу об обоснованности установления депутатам Думы гарантий, не предусмотренных законодательством, при этом суд не учел то, что данное право депутатов нарушит права организаций и общественных объединений, как собственников объектов. Данный пункт Устава выходит за пределы компетенции органов местного самоуправления. Прокурор не согласен с выводом суда о законности закрепленного в Уставе срока ответа на депутатский запрос, так как данный срок возлагает на должностных лиц, в том числе федерального уровня, уровня субъекта РФ (суда, прокуратуры, иных государственных органов и др.) не предусмотренную законодательством обязанность дать письменный ответ на обращение в 10-ти дневный срок со дня его получения. Не согласен с выводом суда об отказе в признании недействующей ч. 3 ст. 61.4 Устава, предусматривающей возможность обнародования результатов проверок, осуществляемых Контрольно-счетной палатой, так как ч. 1 ст. 19 ФЗ от 07.02.2011г № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" определен способ доступа граждан к информации контрольно-счетного органа муниципального образования: размещение на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и опубликование в своих официальных изданиях или других средствах массовой информации сведений о проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятиях, о выявленных при их проведении нарушениях, о внесенных представлениях и предписаниях, а также о принятых по ним решениях и мерах. Иной способ доведения информации, в том числе обнародования может устанавливаться как дополнительный способ обеспечения доступа к информации. Формулировка ч. 3 ст. 61.4 Устава позволяет Контрольно-счетной палате города самостоятельно избирать способ информирования о результатах проверок в форме опубликования или в форме обнародования. При этом обнародование при отсутствии опубликования является ненадлежащим способом. Не согласен с выводом суда при оценке ч. 2 ст. 30 Устава, предусматривающей полномочия Думы по организации осуществления последующего контроля за исполнением бюджета, данные выводы суда сделаны без учета разности понятий "организация контроля" и " осуществление контроля", противоречит ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, предписывающей представительному органу осуществлять последующий контроль за исполнением соответствующего бюджета. При отказе в удовлетворении требований о признании недействующим п. 5 ч. 1 ст. 9 Устава, включающего в систему правовых актов города представления Контрольно-счетной палаты г. Перми, суд указал, что представления носят обязательный характер для лиц, которым они внесены, и за их неисполнение предусмотрена административная ответственность. Вместе с тем, судом не учтено следующее. В силу ч. 1 ст. 2, ст. 7 Закона № 131-ФЗ для муниципального правового акта характерна обязательность его исполнения, установление либо изменение общеобязательных правил, создание норм права. Представление контрольного органа в соответствии со ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011г № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ и муниципальных образований" является актом реагирования на выявленные нарушения закона и норм права, правил поведения не создает. Таким образом, даже при наличии ответственности за неисполнение представления Контрольно-счетной палаты оно не может быть отнесено к муниципальным правовым актам. Кроме того, положения абз. 2 ч. 4 ст. 5, ч. 2 ст. 30, п. 3.3 ст. 43.1, ч. 3 ст. 61.4 Устава являются неопределенными, вызывают неоднозначное применение, так как не предусматривают определение понятий " временное место пребывания (граждан) в городе", " организация (Думой) осуществление последующего контроля за исполнением бюджета города", "беспрепятственное посещение (депутатом)...организаций и общественных объединений", не устанавливают порядок опубликования (обнародования) Контрольно-счетной палатой результатов проверок, предусматривающий исполнение требований ст. 19 ФЗ от 07.02.2011г № 6-ФЗ об одновременном опубликовании и обнародовании.
Судебная коллегия не находит оснований к отмене решения суда по доводам, изложенным в апелляционном представлении.
Судом первой инстанции установлено, что решением Пермской городской Думы от 13 марта 1996 года принят Устав города Перми, который зарегистрирован в ГУ Минюста РФ по Приволжскому федеральному округу 14.12.2005 № RU593030002005001, действует в редакции решения Пермской городской Думы от 21.06.2011 г. № 137, подписанного Главой города Перми; Устав в данной редакции опубликован в Официальном бюллетене органов местного самоуправления муниципального образования город Пермь № 76 (спецвыпуск) от 7 октября 2011 г.
Устав является нормативным правовым актом, поскольку принят в порядке ч. 3 ст. 40, п. 1 ст. 41 и ч. 1 ст. 47 Устава города Перми, направлен на неоднократное применение в области выборов Главы города Перми, распространяется на неопределенный круг лиц, опубликован в официальном порядке.
Предусмотренная статьей 88 Устава города Перми процедура принятия Устава, как установлено судом на основании материалов дела, Думой соблюдена, и прокурором не оспаривается. Полномочия Думы, определенные в ч. 3 ст. 40, п. 1 ст. 41, ч. 1 ст. 47 и ст. 88 Устава и в подп. 1 ч. 1 ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию устава муниципального образования и внесению в него изменений и дополнений, изданию муниципальных правовых актов, принятием Устава и внесением в него изменений не превышены.
Отказывая в части удовлетворении заявления прокурору г. Перми, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что отсутствуют правовые основания для признания недействующими отдельных положений Устава г. Перми, оспариваемых прокурором. В частности, в части отказа в признании недействующим абзаца 2 ч. 4 ст. 5 Устава, согласно которому "не являются жителями города лица, имеющие временное место пребывания в городе.", суд, исходя из анализа ч. 1, 3, 4 ст. 5 Устава, а также положений ст. 2, ч. 2 ст. 5 Закона РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации", п. 5 ст. 2, п. 4 ст. 17, п. 2 ст. 16 Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 г. № 93-ФЗ), ч. 1 ст. 3, ч. 2 ст. 16 Закона Пермского края от 14.08.2007 г. № 86-ПК "О местном референдуме в Пермском крае", ст. 5 Закона РФ от 19.02.1993 г. № 4530-1 "О вынужденных переселенцах", ч. 1 ст. 259, ч. 7 ст. 260 ГПК РФ пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований полагать, что граждане, не имеющие регистрации по месту жительства, содержанием абзаца 2 ч. 4 ст. 5 Устава лишены активного избирательного права, следовательно, отсутствуют основания для признания данной нормы не соответствующей требованиям федерального и регионального законодательства.
Частью 2 ст. 30 Устава предусмотрено, что Дума рассматривает проект бюджета города, утверждает бюджет города и отчет о его исполнении, организует осуществление последующего контроля за исполнением бюджета города, выступает инициатором проведения публичных слушаний по проекту бюджета города и проекту годового отчета об исполнении бюджета города и осуществляет иные бюджетные полномочия в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения. Оспаривая данную норму Устава в части слов "организует осуществление последующего контроля за исполнением бюджета города", прокурор полагает, что она противоречит части 1 ст. 153 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающей осуществление органом местного самоуправления контроля за исполнением соответствующего бюджета, а не организацию осуществления такого контроля, - в связи с чем, как полагает прокурор, полномочия Пермской городской Думы в части контроля сужены. Отказывая в удовлетворении прокурору о признании недействующей ч. 2 ст. 30 Устава в части слов " организует осуществление последующего контроля за исполнением бюджета города", суд первой инстанции, проанализировав в решении ч. 2 ст. 30 Устава, ссылаясь на пункт 9 ч. 1 ст. 44 Федерального закона № 131-ФЗ, согласно которому уставом муниципального образования должны определяться порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также ст. 153 Бюджетного кодекса РФ пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для признания данной нормы Устава противоречащей действующему законодательству, правильно указав, что ст. 153 БК РФ не содержит исчерпывающий перечень бюджетных полномочий, следовательно, не исключает последующего контроля Думой за исполнением соответствующих бюджетов, организация которого также подразумевает возможность непосредственного контроля за исполнением бюджета города данным представительным органом местного самоуправления.
Согласно частям 1 и 2 ст. 44 Устава полномочия председателя Думы осуществляет Глава города - председатель Думы. Дума избирает из числа своих депутатов тайным голосованием первого заместителя председателя Думы и заместителя председателя Думы. Глава города - председатель Думы распределяет обязанности между ними. По поручению Думы или Главы города - председателя Думы первый заместитель председателя Думы, заместитель председателя Думы выполняют и иные функции. Полномочия председателя Думы закреплены в части 3 ст. 44 Устава, в том числе по созыву, открытию и ведению заседания Думы, осуществлению предусмотренных регламентом полномочий председательствующего. В силу положений части 4 ст. 44 Устава Глава города - председатель Думы избирается Думой из своего состава в порядке, установленном настоящей статьей. Как предусмотрено частью 1 ст. 45 Устава, основной формой работы Думы является заседание. Заседание правомочно, если на нем присутствует более половины от общего числа депутатов Думы. На основании части 1.1. ст. 45 Устава, Дума нового созыва созывается на свое первое заседание председателем Избирательной комиссии города Перми (далее - Избирательная комиссия) не позднее чем через тридцать дней со дня избрания не менее двух третей от установленного настоящим Уставом числа депутатов. Первое заседание Думы нового созыва открывается и ведется старейшим по возрасту депутатом. На первом заседании Думы избирается Глава города - председатель Думы. До вступления Главы города - председателя Думы в должность в соответствии с настоящим Уставом полномочия председателя Думы исполняет старейший по возрасту депутат (часть 1.1. введена решением Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. № 90 и действует в редакции решения Пермской городской Думы от 21.06.2011 г. № 137).
Прокурором оспариваются 2 и 4 предложения п. 1.1 ст. 45 Устава в части слов: "первое заседание Думы нового созыва открывается и ведется старейшим по возрасту депутатом" и " до вступления Главы города в должность в соответствии с настоящим Уставом полномочия председателя Думы исполняет старейший по возрасту депутат", как противоречащие положениям части 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, в соответствии с которой полномочия выборного должностного лица местного самоуправления начинаются со дня его вступления в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица местного самоуправления. Отказывая в удовлетворении данного требования прокурора, суд первой инстанции, руководствуясь ст. 2, частями 2, 14 ст. 35, ч. 1 и пунктами 1 и 3 ч. 2 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ, пришел к выводу о том, что положения части 1.1 ст. 45 Устава в оспариваемой прокурором части требованиям Федерального закона № 131-ФЗ не противоречат, а следовательно, отсутствуют основания для удовлетворения требований прокурора, обоснованно при этом указав на то, что Глава города - председатель Думы избирается именно на первом заседании Думы нового созыва из числа депутатов этой Думы, а полномочия депутатов прежнего состава Думы к началу работы Думы нового созыва прекращаются в силу положений, предусмотренных абзацем 1 ч. 3 ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ, то есть с этого момента прекращаются и полномочия председателя Думы, избранного из числа депутатов Думы предыдущего созыва. Следовательно, Глава города - председатель Думы предыдущего созыва не вправе руководить заседаниями Думы нового созыва, в том числе заседанием, где избирается новый Глава города - председатель Думы. По смыслу пункта 1.1. ст. 45 Устава старейший по возрасту депутат имеет право открыть и вести только первое заседание, на котором избирается высшее должностное лицо городского округа; причем такие полномочия старейшего по возрасту депутата Думы нового созыва предоставлены ему исключительно до избрания Главы города - председателя Думы и вступления последнего в должность в день публичного принесения им присяги (ч. 15 ст. 50 Устава).
Согласно пункту 3.3. ст. 43.1. Устава, депутату Думы устанавливается ряд гарантий для осуществления его полномочий, в том числе по беспрепятственному посещению органов местного самоуправления города Перми, организаций и общественных объединений, внеочередному приему должностными лицами. Прокурор в своем заявлении, требуя признать недействующим Устав в части пункта 3.3. ст. 43.1., из данной нормы Устава, определяющей гарантии осуществления полномочий депутата Думы, просит исключить указание на беспрепятственное посещение депутатами организаций и общественных объединений, а также уточнить круг должностных лиц, на внеочередной прием у которых вправе претендовать депутат, считая, что право беспрепятственного посещения организаций и общественных объединений не может предоставляться муниципальными правовым актом. Отказывая в удовлетворении требований прокурору в признании недействующей данной нормы Устава в части слов "организаций и общественных объединений", суд, анализируя нормы права, указал на то, что не установлено оснований для признания данной нормы противоречащей действующему законодательству. Как правильно указал суд в своем решении, ни Федеральный закон № 131-ФЗ, ни Закон Пермского края от 10.05.2011 г. № 767-ПК не определяют возможность беспрепятственного посещения депутатом при осуществлении им их полномочий исключительно органов местного самоуправления города Перми, а также не содержат запрет на беспрепятственное посещение депутатом общественных объединений и организаций и на внеочередной прием депутата должностными лицами.
В соответствии с частью 1 ст. 46 Устава депутат или группа депутатов вправе по вопросам, отнесенным к компетенции Думы, внести на ее рассмотрение обращение к руководителям органов городского самоуправления, предприятий и организаций, расположенных на территории г. Перми. На основании части 3 ст. 46 Устава орган или должностное лицо, к которому обращен депутатский запрос, обязан дать письменный ответ на запрос не позднее десяти дней со дня его получения. По запросам, требующим дополнительного изучения, может быть установлен иной срок представления письменного ответа. Прокурор в своем заявлении полагает, что часть 3 ст. 46 Устава, устанавливающая сокращенные сроки рассмотрения депутатского запроса, противоречит положениям ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации", а также указывает, что сокращенный срок рассмотрения запроса депутата не предусмотрен и вышеупомянутым Законом Пермского края от 10.05.2011 г. № 767-ПК. Отказывая в удовлетворении требований прокурора в части признания данной нормы Устава недействующей в части установления сроков исполнения депутатского запроса: "не позднее десяти дней со дня его получения" и " по запросам, требующим дополнительного изучения, может быть установлен иной срок предоставления письменного ответа", суд указал на то, что ни Федеральным законом № 131-ФЗ, ни Законом Пермского края от 10.05.2011 г. № 767-ПК срок исполнения депутатского запроса не установлен и не урегулирован. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ "О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации" письменное обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, рассматривается в течение 30 дней со дня регистрации письменного обращения. Вместе с тем, как правильно указал суд первой инстанции - часть 3 ст. 46 Устава в оспариваемой прокурором части Федеральному закону от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ, в том числе и статье 12 этого Закона, не противоречит, так как данный Федеральный закон регламентирует порядок и сроки рассмотрения обращения граждан, а не запросов депутатов, следовательно, оспариваемое положение ч. 3 ст. 46 Устава действующему федеральному и региональному законодательству не противоречит, дополнительных обязанностей на руководителей предприятий и организаций, расположенных на территории города Перми не налагает, отсутствуют правовые основания для удовлетворения требований прокурора и в данной части требований.
Частью 1 ст. 9 Устава предусмотрено, что в систему правовых актов города входят:
1)Устав города, правовые акты, принятые на местном референдуме;
2)решения Думы;
3)постановления и распоряжения Главы города Перми - председателя Пермской городской Думы;
4)постановления и распоряжения администрации города;
5)представления Контрольно-счетной палаты города Перми,
распоряжения и приказы председателя Контрольно-счетной палаты города Перми (пп. 5 в ред. решения Пермской городской Думы от 29.06.2010 г. № 90);
Прокурор, требуя признать недействующим пункт 5 части 1 ст. 9 Устава в части слов "представления Контрольно-счетной палаты города Перми", считает, что исходя из положений ч. 2 ст. 9 Устава и ч. 3 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, к муниципальным правовым актам можно отнести только такие правовые акты органов местного самоуправления, которые носят обязательный характер для лиц, на которых они распространяются, а в силу частей 1-3 ст. 16 Федерального закона № 6-ФЗ представления КСП не являются обязательными для исполнения актами и ответственность за их неисполнение законом не предусмотрена.
Суд первой инстанции, руководствуясь частями 1 и 3 ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ, пунктами 1, 3, 6, 7 ст. 16 Федерального закона от 07.02.2011г № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" пришел к обоснованному выводу об ошибочности позиции прокурора, так как поскольку в силу положений части 2 ст. 6.1 и части 1 ст. 61.1. Устава, Контрольно-счетная палата города Перми является одним из органов городского (местного) самоуправления, постоянно действующим органом муниципального финансового контроля и контроля за управлением и распоряжением муниципальной собственностью, издаваемые ею документы (распоряжения, приказы, представления) подлежат обязательному исполнению и за неисполнение представлений Контрольно-счетной палаты, как органа местного самоуправления города Перми, Законом Пермского края от 01.11.2007 г. № 139-ПК "Об административных правонарушениях" предусмотрена ответственность, следовательно, отнесение представлений Контрольно-счетной палаты к муниципальным правовым актам в пункте 5 части 1 ст. 3 Устава требованиям федерального и. регионального законодательства не противоречит, следовательно требования прокурора в данной части также не подлежат удовлетворению.
Положениями частей 1 и 2 статьи 61.4. Устава предусмотрено, что Контрольно-счетная палата подотчетна Думе, ежегодно представляет Думе отчет о своей деятельности и публикует его для ознакомления населения.
На основании части 3 ст. 61.4. Устава результаты проверок, осуществляемых Контрольно-счетной палатой, подлежат опубликованию (обнародованию).
Прокурор в своем заявлении полагает, что существует разница в понятиях "опубликование" и "обнародование" на основании ст. 12 Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления", в связи с чем, слово "обнародование" подлежит исключению из указанной выше нормы Устава.
Отказывая прокурору в удовлетворении требований в данной части, суд первой инстанции обоснованно указал на то, что в соответствии со статьей 4 Федерального закона от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ, статьи 3 Положения о Контрольно-счетной палате г. Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 07.09.2004 г. № 116 деятельность контрольно-счетных органов основывается на принципах законности, объективности, эффективности, независимости и гласности. Статьей 12 Федерального закона от 09.02.2009 г. № 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" определено, что обнародование (опубликование) информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в средствах массовой информации осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации, за исключением случаев, предусмотренных частями 2 и 3 настоящей статьи.
Если для отдельных видов информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления законодательством Российской Федерации, а в отношении отдельных видов информации о деятельности государственных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления - также законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами предусматриваются требования к опубликованию такой информации, то ее опубликование осуществляется с учетом этих требований.
Официальное опубликование законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов осуществляется в соответствии с установленным законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами порядком их официального опубликования.
В силу п. 2 ст. 6 ФЗ № 8-ФЗ от 09.02.2009г доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления может обеспечиваться следующими способами:
1) обнародование (опубликование) государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в средствах массовой информации;
2) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в сети "Интернет".
3) размещение государственными органами и органами местного самоуправления информации о своей деятельности в помещениях, занимаемых указанными органами, и в иных отведенных для этих целей местах;
4) ознакомление пользователей информацией с информацией о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в помещениях, занимаемых указанными органами, а также через библиотечные и архивные фонды;
5) присутствие граждан (физических лиц), в том числе представителей организаций (юридических лиц), общественных объединений, государственных органов и органов местного самоуправления, на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления, а также на заседаниях коллегиальных органов государственных органов и коллегиальных органов местного самоуправления;
6) предоставление пользователям информацией по их запросу информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
7) другими способами, предусмотренными законами и (или) иными нормативными правовыми актами, а в отношении доступа к информации о деятельности органов местного самоуправления - также муниципальными правовыми актами.
При изложенных обстоятельствах суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что часть 2 ст. 61.3. Устава в части слова "обнародованию" приведенным выше положениям законодательства не противоречит, в связи с чем, слово "обнародованию" из данной нормы Устава исключению по требованию прокурора не подлежит.
Доводы, изложенные прокурором в апелляционном представлении, были изложены им в заявлении, поданном в суд, судом первой инстанции им дана надлежащая оценка, выводы суда достаточным образом мотивированы, обоснованы, оснований для их переоценки, на чем фактически настаивает в апелляционном представлении прокурор Пермского района Пермского края суд апелляционной инстанции не находит.
Суд при рассмотрении требований прокурора о признании недействующими п. 14 ч. 1 ст. 8, п. 25.1 ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 61.3, п. 22 ст. 41, п. 26 ст. 41, п. 40 ст. 41 Устава с момента вступления в силу соответствующих федеральных законов, изменяющих компетенцию и(или) полномочия органов местного самоуправления, признал оспариваемые нормы недействующими с момента вступления в силу судебного решения, учитывая, что до принятия настоящего решения суда Устав неоднократно применялся, и на его основании реализовывались права граждан и организаций.
Прокурор в своем апелляционном представлении, обжалуя вывод суда о моменте признания недействующими отдельный положений Устава, указал, что в судебном заседании вопрос применения оспариваемых норм Устава не исследовался, а часть положений была невозможна именно в силу отсутствия полномочий у органов местного самоуправления.
Суд апелляционной инстанции, не находит оснований для удовлетворения апелляционного представления и в данной части, так как отсутствие доказательств использования оспоренных прокурором положений Устава, еще само по себе не свидетельствует о факте их неиспользования, на основании данных положений Устава могли быть реализованы права граждан и организаций, позиция суда первой инстанции в данной части достаточным образом мотивирована, не противоречит ст. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48.
Нарушений норм материального или процессуального права, которые бы привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судом первой инстанции не допущено.
Руководствуясь ст. 328-330 ГПК РФ, судебная коллегия
определила:
Апелляционное представление прокурора города Перми на решение Ленинского районного суда г. Перми от 01 апреля 2013 года оставить без удовлетворения.
Председательствующий
Судьи
------------------------------------------------------------------
По датам
Информация
Ключевые слова