Региональное
Законодательство
Пермский край

Решение Пермского краевого суда от 09.08.2013 по делу N 3-102-2013 <Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим подпункта "в" пункта 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 N 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае">

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 9 августа 2013 г. по делу № 3-102-2013

Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,
при секретаре Д.,
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Масленниковой И.А., заявителя З., ее представителя М., представителя Законодательного Собрания Пермского края Н., представителя губернатора Пермского края Я.,
рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Перми дело по заявлению З. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим подпункта "в" пункта 3 статьи 1 Закона Пермского края от 1 декабря 2011 года № 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае",

установил:

17.11.2011 Законодательным Собранием Пермского края принят и 01.12.2011 губернатором Пермского края подписан Закон Пермского края № 871-ПК "О бесплатном предоставлений земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" (далее - Закон Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК), первоначальный текст которого опубликован в изданиях "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 48, 05.12.2011, "Собрание законодательства Пермского края", № 11,13.12.2011.
25.10.2012 Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края "О внесении изменений в Закон Пермского края "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" № 113-ПК, который Губернатором Пермского края подписан 07.11.2012 (далее - Закон Пермского края от 07.11.2012 № 113-ПК). Закон Пермского края от 07.11.2012 № 113-ПК опубликован в "Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" от 19.11.2012, № 46 (225).
Указанным Законом абзац второй статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" изложен в новой редакции.
В соответствии с пунктом 2 статьи 28 и пунктом 2.1 статьи 33 Земельного кодекса Российской Федерации Закон Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК устанавливает случаи и порядок бесплатного предоставления в собственность гражданам Российской Федерации, имеющим трех и более детей (далее - граждане), земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности (далее - земельные участки), а также предельные (максимальные и минимальные) размеры предоставляемых им земельных участков (статьи 1 и 2 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК (в ред. Закона Пермского края от 07.11.2012 № 113-ПК)).
Абзац 2 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК в первоначальной редакции, а также пункт "в" части 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК предусматривают в качестве одного из условий предоставления многодетной семье земельных участков то, что супруги либо одинокая мать (одинокий отец) на дату подачи заявления проживают в Пермском крае не менее пяти лет (допускается совокупный перерыв в регистрации не более шести месяцев).
З. обратилась в Пермский краевой суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта "в" части 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК в связи с его несоответствием положениям Федерального закона от 14.06.2011 № 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации"; противоречащим требованиям части 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации.
В обоснование требований указала, что Комитетом социальной защиты населения администрации города Перми ей было отказано в удовлетворении заявления о включении ее многодетной семьи в реестр многодетных семей, имеющих право на получение в собственность земельного участка, в связи с несоответствием семьи подпункту "в" пункта 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК (отсутствие регистрации по месту жительства на территории Пермского края в течение 5 лет у отца детей - З.). Полагает, что установленное в подпункте "в" пункта 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК условие - наличие регистрации по месту жительства на территории Пермского края в течение 5 лет у родителей, нарушает принцип социальной справедливости, равенства всех перед законом, гарантированный Конституцией Российской Федерации, федеральным законодательством, противоречит подпункту 2 статьи 2 Федерального закона № 138-ФЗ от 14.06.2011 "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации", пункту 1 статьи 2 Земельного кодекса Российской Федерации. Согласно которым, условием предоставления земельного участка в собственность является наличие у гражданина трех и более детей. При этом федеральное законодательство, предложило определить случаи и порядок предоставления земельных участков, но ни в коем случае своим толкованием или введением сужающих понятий, не ограничивать в правах граждан, имеющих трех и более детей, что в действительности имеет место быть в Пермском крае.
З. и ее представитель М. в судебном заседании поддержали заявленные требования.
Представитель Законодательного Собрания Пермского края и представитель Губернатора Пермского края заявление не поддерживают по доводам, изложенным в письменных отзывах.
Прокурор, участвующий в деле, в своем заключении указал на необоснованность заявления З.
Выслушав лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, исследовав представленные доказательства, суд не находит оснований для удовлетворения требований заявителя по делу.
Установлено, что Закон Пермского края "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" от 01.12.2011 № 871-ПК (в редакции Закона Пермского края от 07.11.2012 № 113-ПК) является действующим нормативным правовым актом.
Оспариваемым пунктом "в" части 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК предусмотрено одно из условий бесплатного предоставления земельных участков многодетной семье - супруги либо одинокая мать (одинокий отец) на дату подачи заявления проживают в Пермском крае не менее пяти лет (допускается совокупный перерыв в регистрации не более шести месяцев).
Суд не усматривает противоречий оспариваемого положения Закона Пермского края требованиям федерального законодательства, на которые указывает заявитель.
Политика Российской Федерации как социального государства направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека; в Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты; материнство и детство, семья находятся под защитой государства; мужчины и женщины имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации (статья 7, часть 3 статьи 19, часть 1 статьи 38 Конституции Российской Федерации).
Приведенным положениям Конституции Российской Федерации, обусловливающим необходимость обеспечения на основе общепринятых в социальных государствах стандартов родителям и другим лицам, воспитывающим детей, возможности достойно выполнять соответствующие социальные функции, корреспондируют требования Конвенции о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989), которая исходя из принципа приоритета интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни обязывает подписавшие ее государства принимать все законодательные и административные меры к тому, чтобы обеспечить детям необходимые для их благополучия защиту и заботу, принимая во внимание права и обязанности родителей, опекунов и других лиц, несущих за них ответственность по закону (пункт 2 статьи 3 Конвенции).
Государственная поддержка семьи, материнства, отцовства, детства в настоящее время приобретает особую социальную значимость и является приоритетной задачей национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы (Указ Президента Российской Федерации от 01.06.2012 № 761).
Правовое регулирование общественных отношений по реализации статей 7 и 38 Конституции Российской Федерации, а именно выбор конкретных мер защиты семьи, определение условий и порядка их предоставления, является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).
Объектами земельных отношений согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации являются земельные участки.
Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации (пункт 2 статьи 10 Земельного кодекса Российской Федерации).
В силу пункта 2 статьи 11 Земельного кодекса Российской Федерации органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.
Согласно пункту 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации (абзац введен Федеральным законом от 14.06.2011 № 138-ФЗ).
Из содержания данной нормы усматривается, что федеральный законодатель предоставил гражданам, имеющим трех и более детей, право приобрести бесплатно, без торгов и предварительного согласования земельные участки для индивидуального жилищного строительства.
Установление иных случаев бесплатного приобретения указанными гражданами земельных участков и порядок их приобретения федеральным законом отнесено к компетенции субъектов Российской Федерации.
Во исполнение предоставленных субъекту Российской Федерации полномочий законодательным органом Пермского края 17.11.2011 принят Закон Пермского края № 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае", отдельное положение которого оспаривается заявителем.
В соответствии с частью 2 статьи 26.1 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) полномочия, осуществляемые органами государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, договорами о разграничении полномочий и соглашениями, а также законами субъектов Российской Федерации.
Положения пункта 7 статьи 26.3 и статьи 26.3.1 указанного выше Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ определяют, что полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 настоящей статьи, могут передаваться для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. В случае, если федеральные законы, предусматривающие передачу отдельных полномочий Российской Федерации органам государственной власти субъектов Российской Федерации, не закрепляют права и обязанности федеральных органов исполнительной власти, указанные в абзацах пятом и шестом настоящего пункта, то субъекты Российской Федерации реализуют соответствующие права и осуществляют обязанности самостоятельно.
Органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 настоящего Федерального закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением финансовых средств, передаваемых из федерального бюджета бюджету
субъекта Российской Федерации на осуществление целевых расходов), если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий, а также особенности такого участия; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий (статья 26.3.1).
В соответствии с пунктом "и" статьи 20 Закона Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края" Законодательное Собрание Пермского края устанавливает меры социальной поддержки и социального обслуживания населения, поддержки семей, развития здравоохранения, образования.
Из системного анализа приведенных выше норм федерального законодательства и законодательства Пермского края следует, что Пермский край как один из субъектов Российской Федераций вправе самостоятельно установить случаи и порядок передачи гражданам, имеющим трех и более детей, бесплатно, без торгов и предварительного согласования земельные участки для индивидуального жилищного строительства.
Таким образом, оспариваемое заявителем нормативное правовое регулирование путем принятия Закона Пермской области осуществлено субъектом Российской Федерации в соответствии с предоставленными ему полномочиями в указанной сфере.
Изучив представленные в материалы дела выписки из заседаний Законодательного Собрания Пермского края по вопросу принятия Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК, иные материалы дела в совокупности, суд приходит к выводу, что оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, соответствует статье 7 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ; Закону Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края"; Уставу Пермского края (принятому Законодательным Собранием Пермского края от 27.04.2007 № 32-ПК).
Согласно части 3 статьи 246 ГПК РФ суд не связан основаниями и доводами заявленных требований, оспариваемый акт или его часть подлежит проверке на предмет соответствия не только нормативным правовым актам, указанным в заявлении, но и другим нормативным правовым актам, регулирующим данные отношения и имеющим большую юридическую силу.
На федеральном уровне правоотношения, связанные с обеспечением граждан, имеющих трех и более детей, бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельными участками, регулируются статьей 28 Земельного кодекса Российской Федерации (в редакции Федерального закона от 14.06.2011 № 138-ФЗ).
Устанавливая возможность предоставления земельного участка гражданам, имеющим трех и более детей на праве аренды, пункт "в" части 3 статьи 1 Закона Пермского края № 871-ПК не вступает в противоречие с приведенным положением федерального закона. Поскольку пункт 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации предоставляет возможность субъекту Российской Федерации в своем законе определить случаи и порядок предоставления земельных участков.
В связи с этим законодатель Пермского края, устанавливая механизм реализации бесплатного предоставления многодетным семьям земельных участков, находящихся в
муниципальной собственности, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена, для целей индивидуального жилищного строительства, не лишен был возможности установить случаи (условия) предоставления земельных участков многодетным семьям.
Так, часть 3 статьи 1 Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК устанавливает совокупность случаев (условий), при которых у граждан, имеющих трех и более детей, возникает право на получение земельного участка в соответствии с настоящим Законом. Одним из условий предоставления многодетной семье земельного участка является обязательное проживание на территории Пермского края не менее пяти лет (допускается совокупный перерыв в регистрации не более шести месяцев).
Судом не усматривается нарушений прав заявителя оспариваемой правовой нормой.
Согласно части 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Раскрывая содержание принципа равенства, закрепленного в приведенной норме, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал на то, что данный принцип не препятствует законодателю при осуществлении правового регулирования правоотношений устанавливать различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, если эти различия являются объективно оправданными, обоснованными и соответствуют конституционно значимым целям.
В своем определении Конституционный Суд Российской Федерации от 22.03.2012 № 523-0-0 указал, что Конституция Российской Федерации не гарантирует бесплатное предоставление земельных участков (определения от 15.01.2009 № 105-0-0, от 24.02.2011 № 163-0-0 и др.). В силу статей 10 и 72 (пункты "в", "ж" части 1) Конституции Российской Федерации, а также пункта 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации определение оснований, круга лиц и условий для бесплатного предоставления земли относится к компетенции федерального законодателя и законодателя субъекта Российской Федерации, которые располагают достаточно широкой свободой усмотрения при разрешении указанного вопроса.
Следовательно, установление в Законе края таких условий для приобретения земельного участка, как срок проживания на территории Пермского края не может оцениваться как дискриминационное ограничение конституционных прав гражданина, как нарушающий конституционные права заявителя, который ни к одной из этих категорий не относится.
Доводов о противоречии оспариваемого Закона края Федеральному закону от 24.07.2008 № 161-ФЗ "О содействии развитию жилищного строительства" в заявлении не приведено.
Изложенные в заявлении доводы о противоречии оспариваемого положения Закона Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК Федеральному закону от 14.06.2011 № 138-ФЗ "О внесении изменений в статью 16 Федерального закона "О содействии развитию жилищного строительства" и Земельный кодекс Российской Федерации" подлежат отклонению, поскольку данный Федеральный закон не содержит самостоятельных обязательных для
исполнения правовых норм, а вносит изменения в другие положения законодательства на предмет соответствия которым оспариваемого положения судом дана оценка в настоящем решении.
Суд находит несостоятельным довод З. о противоречии оспариваемого положения Закона края Указу Президента Российской Федерации от 05.05.1992 № 431 "О мерах социальной поддержки многодетных семей", так как Указом предусмотрено оказание помощи многодетным родителям, желающим организовать крестьянские (фермерские) хозяйства, малые предприятия и другие коммерческие структуры, и обеспечить выделение для этих целей земельных участков.
В соответствии с пунктом 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации льготное (бесплатное) предоставление земельных участков возможно в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
Статьей 6 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" предусмотрено, что изданные до введения в действие Земельного кодекса и регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации применяются в части, не противоречащей Земельному кодексу.
Указ Президента принят 05.05.1992, следовательно, в соответствии со статьей 6 Закона № 137-ФЗ он должен применяться в части, не противоречащей Земельному кодексу Российской Федерации. Таким образом, Указ Президента в части установления возможности льготного предоставления земельных участков не применяется.
Как было указано выше право на бесплатное приобретение земельных участков для жилищного строительства гражданами, имеющими трех и более детей, установлено в пункте 2 статьи 28 Земельного кодекса Российской Федерации, который предоставляет возможность субъекту Российской Федерации в своем законе определить случаи предоставления данных земельных участков.
При таких обстоятельствах суд приходит к выводу о том, что в целях реализации полномочий, предоставленных федеральным законом, у законодательного органа Пермского края имелись основания для принятия оспариваемой нормы, устанавливающей в качестве одного из условия бесплатного предоставления земельных участков гражданам, имеющим трех и более детей, для индивидуального жилищного строительства и для ведения личного подсобного хозяйства - проживание на территории Пермского края 5 лет.
Указание заявителя и ее представителя на Указ Президента Российской Федерации от 14.05.1996 № 712, которым утверждены Основные направления государственной семейной политики, является несостоятельным, так как данный Указ не регулирует условия и не разрешает по существу вопрос бесплатного предоставления земельных участков многодетным семьям, предусматривая лишь основные направления государственной семейной политики (пункт 18 Указа).
В соответствии с частью 1 статьи 253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
С учетом изложенного суд считает, что оспариваемый Закон Пермского края от 01.12.2011 № 871-ПК принят в пределах полномочий Законодательного Собрания Пермского края, не противоречит Конституции Российской Федерации и федеральным законам и не
нарушает права и законные интересы заявителя. Таким образом, З. в удовлетворении заявленного требования следует отказать.
Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в пункте 29 разъяснено, что главами 23 и 24 ГПК РФ не установлено каких-либо особенностей в отношении судебных расходов по делам об оспаривании нормативных правовых актов, вопрос об этих расходах разрешается судом на основании правил, предусмотренных главой 7 ГПК РФ.
Согласно части 1 статьи 98 ГПК РФ стороне, в пользу которой состоялось решение суда, суд присуждает возместить с другой стороны все понесенные по делу судебные расходы, за исключением случаев, предусмотренных частью второй статьи 96 настоящего Кодекса. В случае, если иск удовлетворен частично, указанные в настоящей статье судебные расходы присуждаются истцу пропорционально размеру удовлетворенных судом исковых требований, а ответчику пропорционально той части исковых требований, в которой истцу отказано.
Ввиду отказа З. в удовлетворении заявленных требований, оснований для возмещения судебных расходов по оплате госпошлины не имеется.
На основании изложенного, руководствуясь ст. 198, 199, ч. 2 ст. 253 ГПК РФ, суд

решил:

З. в удовлетворении заявления о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими положений подпункта "в" пункта 3 статьи 1 Закона Пермского края от 1 декабря 2011 года № 871-ПК "О бесплатном предоставлении земельных участков многодетным семьям в Пермском крае" - отказать.
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 13 августа 2013 года.
Решение вступило в законную силу 14 сентября 2013 года.

Судья
О.Н.ЕФРЕМОВА


------------------------------------------------------------------