Типы документов
Реклама
Партнеры
Решение Пермского краевого суда от 25.01.2013 по делу N 3-5/2013 <О признании недействующим приложения N 3 к Приказу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 13.10.2011 N СЭД-16-01-03-132 "Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения "Кунгур-Кремль и посад, поселение" и об установлении зоны с особыми условиями использования территории" в части запрета предоставления земельных участков в собственность, отчуждения земельных участков из государственной или муниципальной собственности>
ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД
Именем Российской Федерации
РЕШЕНИЕ
от 25 января 2013 г. по делу № 3-5/2013
Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Филатовой Е.С.
при секретаре П.,
с участием прокурора прокуратуры Пермского края Сысоевой С.М., заявителя К., представителя Государственной инспекции по контролю за объектами культурного наследия Пермского края Н., представителя Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края Б., действующих на основании доверенностей,
рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению К. о признании недействующим приложения № 3 к Приказу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 "Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения (памятника археологии) "Кунгур-Кремль и посад, поселение" и об установлении зоны с особыми условиями использования территории" в части,
установил:
Приказом Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 "Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения (памятника археологии) "Кунгур - Кремль и посад, поселение" и об установлении зоны с особыми условиями использования территории" установлены граница территории объекта культурного наследия (памятника археологии) регионального значения "Кунгур - Кремль и посад, поселение" (приложение № 1), зона с особыми условиями использования территории указанного объекта культурного наследия (памятника археологии) регионального значения (приложение № 2), утверждены правовые режимы использования территории (приложение № 3) и предмет охраны данного объекта (приложение № 4) культурного наследия (памятника археологии) регионального значения.
Приказ Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 (далее приказ от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132) опубликован в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края № 42 от 24.10.2011.
К. обратилась в суд с заявлением о признании недействующим приложения № 3 к приказу от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 в части слов "запрещается предоставление земельных участков в собственность, отчуждение земельных участков из государственной или муниципальной собственности", полагает, что подобные ограничения оборотоспособности земельных участков установлены с нарушением норм федерального законодательства. В соответствии с распоряжением губернатора Пермской области от 05.12.2000 № 713-р "О государственном учете недвижимых памятников истории и культуры Пермской области местного (областного) значения" "Кунгур-Кремль и посад, поселение. Культурный слой" входит в перечень памятников археологии Пермской области. Отношения в области сохранения использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации. Статья 5 указанного Федерального закона земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия относит к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и данным Законом. Статья 33 названного Федерального закона содержит цели и задачи государственной охраны объектов культурного наследия. Исходя из положений ст. 94, 99 Земельного кодекса Российской Федерации, земли историко-культурного назначения, в том числе занятые объектами археологического наследия, являются землями особо охраняемых территорий. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения может быть запрещена любая хозяйственная деятельность. Согласно п. 4 ч. 5 ст. 27 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте. В силу п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности за исключением случаев изъятия земельных участков из оборота, установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков, резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Приказ Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края не относится к федеральному законодательству и, соответственно, не может устанавливать ограничения оборотоспособности земельных участков. Управление имущественных и земельных отношений администрации г. Кунгура Пермского края отказывает заявителю в предоставлении в собственность земельного участка по адресу: Пермский край, г. Кунгур, ул. <***> (кадастровый номер <***>), который относится к числу земель, государственная собственность на которые не разграничена, со ссылкой на запрет, установленный приказом тот 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132. Данным Приказом в части запрета на предоставление земельных участков в собственность, отчуждение земельных участков из государственной или муниципальной собственности нарушаются права К.
В судебном заседании К. на удовлетворении заявления настаивает.
Представитель Государственной инспекции по контролю за объектами культурного наследия Пермского края Н. полагает приказ, норма приложения к которому оспаривается, принятым в рамках законодательства и полномочий Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края (отзыв, л.д. 17-19).
Представитель Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края Б. возражает против удовлетворения заявленных требований по доводам, изложенным в письменных возражениях (л.д. 53-55).
Администрация г. Кунгура о времени и месте рассмотрения дела извещена надлежащим образом, просила рассмотреть дело без участия ее представителя.
Заслушав лиц, участвующих в судебном заседании, исследовав материалы гражданского дела, заслушав заключение прокурора Сысоевой С.М., полагающей заявление К. подлежащим удовлетворению, суд приходит к следующему.
Распоряжением губернатора Пермской области от 05.12.2000 № 713-р утвержден Государственный список недвижимых памятников истории и культуры регионального значения. В данный список (приложение № 1 к распоряжению в редакции распоряжения Правительства Пермского края от 31.12.2010 № 277-рп, п. 1216) включен памятник археологии "Кунгур - Кремль, и посад, поселение".
К. на праве общей долевой собственности принадлежат жилой дом с надворными постройками и земельный участок с кадастровым номером <***> площадью 1600 +/-8 кв.м по адресу: Пермский край, г. Кунгур, ул. <***>. Кроме того, по указанному адресу расположен земельный участок площадью 94 кв.м с кадастровым номером <***>, который по договору аренды от 19.01.2009 № <***> МБУ "Управление имущественных и земельных отношений администрации города Кунгура Пермского края" предоставлялся К. в аренду под огород. 03.10.2012 К. обращалась в администрацию г. Кунгура с заявлением о предоставлении ей земельного участка площадью 94 кв.м в собственность путем выкупа. Письмом и.о. начальника Управления имущественных и земельных отношений администрации г. Кунгура Пермского края К. в удовлетворении заявления отказано, в том числе, со ссылкой на приказ от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132.
Земельные участки по адресу: Пермский край, г. Кунгур, ул. <***> согласно приложениям 1, 2 к указанному Приказу входят в территорию объекта культурного наследия (памятника археологии) регионального значения "Кунгур - Кремль и посад, поселение", что сторонами настоящего дела не оспаривается.
В приложении № 3 к приказу от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 установлены правовые режимы использования территории указанного объекта культурного наследия, в рамках которых запрещается предоставление земельных участков в собственность, отчуждение земельных участков из государственной или муниципальной собственности.
В соответствии с п. п. "д" п. 1 ст. 72, ч. ч. 2, 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации охрана памятников истории и культуры находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принимаемые по ним законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральному законодательству.
Согласно п. п. 15 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) находящихся в собственности субъекта Российской Федерации, государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) регионального значения.
Специальным федеральным законом, регулирующим отношения в сфере сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, является Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 25.06.2002 № 73-ФЗ). Предметами регулирования настоящего Федерального закона являются отношения, возникающие в области сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; особенности владения, пользования и распоряжения объектами культурного наследия (памятниками истории и культуры) народов Российской Федерации как особым видом недвижимого имущества; порядок формирования и ведения единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации; общие принципы государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ).
Статья 6 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ под государственной охраной объектов культурного наследия в целях настоящего Федерального закона понимает систему правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных принимаемых органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в пределах их компетенции мер, направленных на выявление, учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль за сохранением и использованием объектов культурного наследия в соответствии с настоящим Федеральным законом.
В ст. 9-9.2 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ приводятся полномочия федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия; полномочия Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, переданные для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации; полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия. Наряду с иными полномочиями ст. 9.2 приведенного Федерального закона к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относит принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в пределах полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и контроль за их исполнением.
Согласно п. 2 ст. 49 данного Закона объект археологического наследия и земельный участок, в пределах которых он располагается, находятся в гражданском обороте раздельно.
В силу ст. 5 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий выявленных объектов культурного наследия относятся к землям историко-культурного назначения, правовой режим которых регулируется земельным законодательством Российской Федерации и настоящим Федеральным законом.
Исходя из приведенных положений Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" данный Закон земельные правоотношения не регулирует, наделяет субъекты Российской Федерации полномочиями в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия.
На территории Пермского края действует Закон Пермского края от 07.07.2009 № 451-ПК "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации, расположенных на территории Пермского края, который в п. 14 ст. 6 к полномочиям Правительства Пермского края в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относит утверждение границ зон охраны объектов культурного наследия регионального значения, режима использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон на основании проектов зон охраны объектов культурного наследия.
Полномочия государственного органа исполнительной власти Пермского края, уполномоченного в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия устанавливаются федеральным и краевым законодательством, а также нормативными правовыми актами Правительства Пермского края (ст. 7 Закона от 07.07.2009 № 451-ПК).
Таким органом до передачи Постановлением Правительства Пермского края от 27.01.2012 № 39-п "О передаче Министерству культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края функций в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия и утверждении Положения о Государственной инспекции по контролю за объектами культурного наследия Пермского края" соответствующих функций являлась Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края (Постановление Правительства Пермского края от 13.10.2009 № 729-п "Об утверждении Положения о Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края", утратившее силу 22.03.2012).
К функциям Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края на 13.10.2011 были отнесены, в том числе, осуществление государственной охраны объектов культурного наследия регионального значения, осуществление установления границы территории объекта культурного наследия как объекта градостроительной деятельности особого регулирования (п. п. 3.1.4, 3.2 Положения от 13.10.2009 № 729-П).
Согласно ст. 10 Земельного кодекса Российской Федерации к полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.
Установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков в силу ст. 10 ЗК РФ относится к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений.
Исходя из положений ст. 94, 99 ЗК РФ земли историко-культурного назначения, в том числе занятые объектами археологического наследия, являются землями особо охраняемых территорий. Земельные участки, отнесенные к землям историко-культурного назначения, у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов не изымаются, за исключением случаев, установленных законодательством. На отдельных землях историко-культурного назначения может быть запрещена любая хозяйственная деятельность.
В соответствии с п. 4 ч. 5 ст. 27 ЗК РФ находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, занятые объектами археологического наследия, ограничиваются в обороте.
Земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (ч. 2 ст. 27 ЗК РФ).
В силу п. 4 ст. 28 ЗК РФ не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление.
Исходя из положений ст. 129 Гражданского кодекса Российской Федерации под оборотоспособностью объектов гражданских прав понимается возможность (допустимость, способность) их перехода от одного субъекта к другому в результате отчуждения (по договору купли-продажи, дарения, мены и пр.), или в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица), или иным способом.
Вынося в рамках осуществления предоставленных федеральным законодательством и нормативными актами Пермского края полномочий Приказ от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 "Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения (памятника археологии) "Кунгур-Кремль и посад, поселение" и об установлении зоны с особыми условиями использования территории", Государственная инспекция по охране объектов культурного наследия Пермского края при включений в правовой режим использования территории данного объекта запрет на предоставление земельных участков в собственность, отчуждение земельных участков из государственной или муниципальной собственности, вышла за их пределы, поскольку данный запрет направлен не на порядок и условия использования территории, а на ограничение оборотоспособности земельных участков.
Утверждение представителя Государственной инспекции по контролю за объектами культурного наследия Пермского края Н. на наличие у Инспекции права на установление подобного запрета со ссылкой на положения ст. 56 ЗК РФ необоснованно, поскольку в данной статье содержатся положения, предусматривающие возможность ограничения прав на землю, то есть ограничения в использовании земельных участков, а не в их обороте. Доводы представителей заинтересованных лиц о правомерности установления исполнительным органом государственной власти Пермского края в режиме использования территории объекта культурного значения запрета на предоставление земельных участков в собственность, их отчуждение из государственной или муниципальной собственности ошибочны, основаны на неверном толковании изложенных выше норм Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ, Земельного кодекса Российской Федерации, Положения о Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края, а также приводимых в судебном заседании положений статей 48, 50 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ (особенности владения, пользования и распоряжения объектом культурного наследия, включенным в реестр, и выявленным объектом культурного наследия; порядок и основания отчуждения объектов культурного наследия из государственной или муниципальной собственности).
Не могут быть приняты доводы представителя Министерства культуры, молодежной политики и массовых коммуникаций Пермского края Б. о дублировании (цитировании) в приказе нормы федерального закона, поскольку по своему содержанию и изложению фраза об установлении соответствующего запрета не соответствует содержанию ч. 2 ст. 27 ЗК РФ, более того, противоречит ей, поскольку устанавливает полный запрет на передачу в собственность земельных участков, их отчуждение из государственной и муниципальной собственности, без каких-либо исключений.
Ограничивая оборотоспособность земельных участков в пределах границы территории указанного выше объекта культурного наследия регионального значения, исполнительный орган государственной власти Пермского края, при том, что данный вопрос относится к федеральному регулированию, превысил полномочия, предоставленные субъекту Российской Федерации по регулированию данного вида правоотношений.
На основании изложенного и учитывая, что оспариваемым положением правового акта затрагиваются права К., поскольку органом местного самоуправления ей было отказано в предоставлении в собственность земельного участка со ссылкой на данное положение, заявление К. подлежит удовлетворению, приложение № 3 к Приказу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 "Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения (памятника археологии) "Кунгур-Кремль и посад, поселение" и об установлении зоны с особыми условиями использования территории" в части запрета предоставления земельных участков в собственность, отчуждения земельных участков из государственной или муниципальной собственности следует признать недействующим.
Приказ от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 применяется с ноября 2011 года, порождая правовые последствия, в связи с чем оспариваемое положение подлежит признанию недействующими со дня вступления настоящего решения в законную силу.
Руководствуясь ст. 194-199, ч. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации,
решил:
Заявление К. удовлетворить.
Признать недействующим со дня вступления решения в законную силу приложение № 3 к Приказу Государственной инспекции по охране объектов культурного наследия Пермского края от 13.10.2011 № СЭД-16-01-03-132 "Об установлении границы территории объекта культурного наследия регионального значения (памятника археологии) "Кунгур-Кремль и посад, поселение" и об установлении зоны с особыми условиями использования территории" в части запрета предоставления земельных участков в собственность, отчуждения земельных участков из государственной или муниципальной собственности.
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в Бюллетене законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края.
Решение может быть обжаловано и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня составления мотивированного решения - 28 января 2013 года.
Решение вступило в законную силу 15 мая 2013 г.
Судья
Е.С.ФИЛАТОВА
------------------------------------------------------------------
По датам
Информация
Ключевые слова