Региональное
Законодательство
Пермский край

Решение Пермского краевого суда от 07.11.2013 по делу N 3-129-2013 <О признании недействующей части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 N 139-ПК "Об административных правонарушениях" >

ПЕРМСКИЙ КРАЕВОЙ СУД

Именем Российской Федерации

РЕШЕНИЕ
от 7 ноября 2013 г. по делу № 3-129-2013

Пермский краевой суд в составе:
председательствующего судьи Ефремовой О.Н.,
при секретаре Т.,
с участием прокурора Пермской краевой прокуратуры Вохмяниной Ю.М.,
заявителя Ц., представителя Законодательного Собрания Пермского края Н., представителя губернатора Пермского края Л., представителя администрации г. Перми М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в г. Перми дело по заявлению индивидуального предпринимателя Ц. о признании недействующей части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 11 ноября 2007 года № 139-ПК "Об административных правонарушениях",

установил:

18.10.2007 Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края № 139-ПК "Об административных правонарушениях", подписанный губернатором Пермского края 01.11.2007. Закон опубликован в газете "Звезда", № 183 от 06.11.2007, и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.
20.06.2013 Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края № 212-ПК "О внесении изменений в Закон Пермского края "Об административных правонарушениях", подписанный губернатором Пермского края 03.07.2013. Закон опубликован в газете "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края", № 26 от 08.07.2013, и вступил в силу через десять дней после дня его официального опубликования.
Статьей 2.11 Закона Пермского края № 139-ПК "Об административных правонарушениях" (в редакции Закона Пермского края от 03.07.2013 № 212-ПК) установлена административная ответственность за нарушение правил (порядка) организации транспортного обслуживания населения.
В соответствии с частью 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК "Об административных правонарушениях" (далее Закон Пермского края № 139-ПК) осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования без договора на обслуживание маршрутов регулярных перевозок в случае, если наличие такого договора предусмотрено муниципальными правовыми актами, - влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от четырех тысяч до сорока тысяч рублей, на юридических лиц - от двадцати тысяч до двухсот тысяч рублей.
В отношении индивидуального предпринимателя Ц. (далее - ИП Ц.) 16.08.2013 составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном частью 2 статьи 2.11 Закона Пермского края № 139-ПК, выразившегося в осуществлении регулярных перевозок пассажиров в отсутствие заключенного в установленном порядке договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, что является нарушением пункта 4.10 Положения об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных автомобильных перевозок города Перми, утвержденного решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138.
ИП Ц. обратился в суд с заявлением о признании недействующей части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края № 139-ПК (в редакции Закона Пермского края от 03.07.2013 № 212-ПК).
В обоснование заявления Ц. указывает, что оспариваемая норма краевого законодательства, устанавливая административную ответственность за нарушение или невыполнение установленных органами местного самоуправления правил (порядка) предоставления транспортных услуг населению и (или) организации транспортного обслуживания населения, противоречит федеральному законодательству, поскольку требования к осуществлению деятельности по транспортному обслуживанию населения, а также ограничения, связанные с осуществлением такой деятельности, могут быть установлены только федеральным законом, а правовые акты субъекта Российской Федерации могут лишь конкретизировать требования федерального законодательства. Установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, за нарушение которого в данной сфере установлена административная ответственность Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (статья 14.1 КоАП РФ), в связи с чем, оспариваемая норма краевого законодательства противоречит федеральному законодательству в сфере организации транспортного обслуживания населения и принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации. Кроме того, оспариваемая норма не соответствует требованиям формальной определенности, поскольку является бланкетной, содержащей ссылку на иные нормативные правовые акты органов местного самоуправления, и не называет конкретные действия (бездействие) лица, которые являются противоправными.
В судебном заседании ИП Ц. заявленные требования поддержал.
Представители Законодательного Собрания Пермского края Н. и губернатора Пермского края Л., действующие на основании доверенностей, с заявлением не согласились, указав, что в силу подпункта 7 пункта 1 статьи 14, подпункта 6 пункта 1 статьи 15, подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания в границах соответствующего муниципального образования отнесено к вопросам местного значения поселения, муниципального района, городского округа. На основании пункта "д" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, в пределах полномочий установленных подпунктом 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение законов и нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации и нормативно правовых актов органом местного самоуправления. Руководствуясь вышеназванными нормами федерального законодательства, законодатель Пермского края законно и обоснованно установил частью 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК "Об административных правонарушениях" административную ответственность за осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования без договора на обслуживание маршрутов регулярных перевозок в случае, если наличие такого договора предусмотрено муниципальными правовыми актами.
Представитель администрации г. Перми М. заявление ИП Ц. не поддержала по доводам, изложенным в письменном отзыве.
Глава города Перми о времени и месте рассмотрения дела извещен, просит рассматривать дело без его участия, отказать в удовлетворении заявления ИП Ц., свои возражения изложил в письменном отзыве.
Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, исследовав письменные доказательства, заслушав заключение участвующего в деле прокурора, полагавшего заявление подлежащим удовлетворению, суд приходит к выводу о том, что заявленные требования подлежат удовлетворению по следующим основаниям.
Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
В силу статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2); законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи (часть 5).
Принципы разграничения предметов ведения и полномочия в области законодательства об административных правонарушениях установлены Кодексом об административных правонарушениях Российской Федерации.
Часть 1 статьи 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) устанавливает, что законодательство об административных правонарушениях состоит из указанного Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.
В соответствии с частью 1 статьи 1.3 КоАП РФ к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях отнесено установление общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.
Иные вопросы в области законодательства об административных правонарушениях в части установления административной ответственности относятся к ведению субъектов Российской Федерации. Так, в силу пункта 1 части 1 статьи 1.3.1 КоАП РФ к ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
Согласно статье 26 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ) Конституция (устав), законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации, принятые в пределах его полномочий, обязательны для исполнения всеми находящимися на территории субъекта Российской Федерации органами государственной власти, другими государственными органами и государственными учреждениями, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами. Невыполнение или нарушение указанных актов влечет ответственность, предусмотренную федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации. В случае, если административная ответственность за указанные действия не установлена федеральным законом, она может быть установлена законом субъекта Российской Федерации.
В силу подпунктов 12 и 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) и установления административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.
В соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 5 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ осуществление законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в пределах полномочий субъекта Российской Федерации отнесено к полномочиям законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
Согласно статье 16 Устава Пермского края постоянно действующим высшим и единственным органом законодательной (представительным) органом государственной власти Пермского края является Законодательное Собрание Пермского края.
18.10.2007 Законодательным Собранием Пермского края принят Закон Пермского края № 139-ПК "Об административных правонарушениях". Законом Пермского края от 03.07.2013 № 212-ПК в вышеназванный Закон внесены изменения, положения оспариваемой части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края № 139-ПК изложены в новой редакции.
Судом установлено, что законы Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК и от 03.07.2013 № 212-ПК были приняты по результатам рассмотрения законопроектов в двух чтениях большинством голосов от установленного числа депутатов.
01.11.2007 и 03.07.2013 соответственно вышеназванные законы Пермского края подписаны губернатором Пермского края и зарегистрированы в Реестре законов области под реестровыми номерами № 139-ПК и 212-ПК; официально опубликованы в газете "Звезда" и "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" 06.11.2007 № 183 и 08.07.2013 № 26 и согласно их правовым нормам (статья 4, статья 2) вступили в силу.
Изложенное свидетельствует о том, что Закон Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК и Закон Пермского края от 03.07.2013 № 212-ПК о внесении в него изменений, приняты законодательным органом Пермского края с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие и опубликования законов субъекта Российской Федерации, установленных статьями 16, 20, 29 Устава Пермского края, Законом Пермского края от 06.03.2007 № 8-ПК "О Законодательном Собрании Пермского края", статьями 7, 8 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", что заявителем не оспаривается.
Частью 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК (в редакции от 03.07.2013 № 212-ПК) установлена административная ответственность за осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования без договора на обслуживание маршрутов регулярных перевозок в случае, если наличие такого договора предусмотрено муниципальными правовыми актами.

Законом Пермского края от 07.10.2006 № 20-КЗ государственными полномочиями на неограниченный срок наделены органы местного самоуправления поселений (городских округов) - полномочиями по регулированию тарифов на поселенческих маршрутах городского, пригородного и междугородного сообщений (статья 3).
Отношения, связанные с организацией пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми, регулируются Положением об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми, утвержденным решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138, и принятым в порядке реализации полномочий субъекта Российской Федерации по данному предмету совместного ведения, установленных подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ, статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Положение об организации пассажирских перевозок автомобильным транспортом общего пользования на маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее - Положение) устанавливает основные принципы организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок автомобильным транспортом общего пользования на территории города Перми. Так организация транспортного обслуживания населения включает: формирование сети маршрутов регулярных перевозок; организацию маршрутов регулярных перевозок; организацию регулярных перевозок; тарифное регулирование регулярных перевозок; контроль за соблюдением установленных условий выполнения регулярных перевозок.
Нормы пунктов 4.6, 4.10 указанного выше Положения предусматривают, что допуск к выполнению регулярных перевозок оформляется договором на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми (далее - договор на осуществление регулярных перевозок), заключаемым организатором пассажирских перевозок с соответствующим перевозчиком (объединением перевозчиков в форме полного товарищества) (пункт 4.6). Выполнение пассажирских перевозок на городских маршрутах регулярных перевозок без заключения соответствующего договора с организатором пассажирских перевозок запрещается (пункт 4.10). Пункт 7.2 Положения устанавливает, что нарушение требований Положения влечет ответственность, установленную действующим законодательством и настоящим Положением.
Утверждая, что за нарушение данной нормы муниципального правового акта законодатель Пермского края вправе устанавливать административную ответственность, представители Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края сослались на то, что заключение перевозчиком с уполномоченным органом договора на обслуживание маршрутов регулярных перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования федеральным законодательством не предусмотрено.
Между тем, составляя предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, вопросы организации транспортных перевозок, транспортного обслуживания и дорожной безопасности регулируются федеральными законами от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", Правилами дорожного движения, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 23.10.1993 № 1090, Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, Приказом Минтранса России от 18.09.2008 № 152 "Об утверждении обязательных реквизитов и порядка заполнения путевых листов", Положением об особенностях режима рабочего времени и времени отдыха водителей автомобилей, утвержденным Приказом Минтранса России от 20.08.2004 № 15.
Так, из положений статей 1, 2, 3, 6, 19, 36.1 Федерального закона от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" усматривается, что отношения, возникающие при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, которые являются частью транспортной системы Российской Федерации, а также при оказании услуг автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, регулируются данным Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а не актами субъекта Российской Федерации. Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, а также правила перевозок грузов автомобильным транспортом, утверждаются Правительством Российской Федерации. В качестве документа, служащего для учета и контроля работы транспортного средства, водителя, данным Уставом признается путевой лист. Обязательные реквизиты и порядок заполнения путевых листов утверждаются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Осуществление перевозок пассажиров и багажа без оформления путевого листа на соответствующее транспортное средство запрещено. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров осуществляются только в остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Остановки транспортных средств для посадки и высадки пассажиров обязательны в каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок, за исключением тех случаев, когда согласно расписанию посадка и высадка пассажиров в остановочном пункте осуществляются по требованию пассажиров. Перевозки с посадкой и высадкой пассажиров в любом не запрещенном Правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для следования из начального и конечного остановочных пунктов по маршруту регулярных перевозок. В каждом остановочном пункте по маршруту регулярных перевозок должны быть размещены информация о виде регулярных перевозок пассажиров и багажа, расписании, времени начала и окончания движения транспортных средств по соответствующему маршруту, наименовании конечного остановочного пункта маршрута, информация о наименовании, об адресе и о номерах контактных телефонов органа, осуществляющего контроль за регулярными перевозками пассажиров и багажа. Состав информации, включаемой в расписание, определяется правилами перевозок пассажиров.
Федеральный закон от 10.12.1995 № 196-ФЗ "О безопасности дорожного движения", наделяя органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения на автомобильных дорогах регионального или муниципального значения при осуществлении дорожной деятельности, в том числе по принятию решений о временном ограничении или прекращении движения транспортных средств на автомобильных дорогах регионального или межмуниципального значения в целях обеспечения безопасности дорожного движения, осуществлению мероприятий по предупреждению детского дорожно-транспортного травматизма, участию в организации подготовки водителей транспортных средств, информированию граждан о правилах и требованиях в области обеспечения безопасности дорожного движения, в то же время относит государственные полномочия по регулированию основных направлений обеспечения безопасности дорожного движения на территории Российской Федерации, единой системы технических регламентов, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения к ведению Российской Федерации (статьи 1, 2, 3, 4, 5, 6). Данным Федеральным законом урегулированы основные требования по обеспечению безопасности дорожного движения, предъявляемые к ремонту и содержанию дорог (статьи 11-14), к транспортным средствам, их составным частям, предметам дополнительного оборудования, их эксплуатации (статьи 15-19), к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям при осуществлении ими деятельности, связанной с эксплуатацией транспортных средств (статьи 20, 23), права и обязанности участников дорожного движения, в том числе условия получения права на управление транспортными средствами, требования по подготовке водителей транспортных средств (статьи 24-28).
На основании предписаний указанных норм транспортные средства, прошедшие техническое обслуживание и ремонт, должны отвечать требованиям, регламентирующим техническое состояние и оборудование транспортных средств, участвующих в дорожном движении, в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения, что подтверждается соответствующим документом, выдаваемым исполнителем названных работ и услуг. Запрещается эксплуатация транспортных средств при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения, при несоблюдении их владельцами установленной федеральным законом обязанности по страхованию своей гражданской ответственности, лицами, находящимися в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения.
Согласование перевозчиком графика маршрута движения автобусов и его утверждение с уполномоченными органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления вытекает из Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, устанавливающих порядок организации различных видов перевозок пассажиров, в том числе требования к перевозчикам и владельцам объектов транспортной инфраструктуры, условия таких перевозок.
Содержание приведенных положений федерального законодательства опровергает доводы представителей Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края о регулировании федеральным законодателем исключительно отношений, возникающих при оказании услуг по перевозке, и свидетельствует о том, что на федеральном уровне урегулированы в комплексе и взаимосвязи вопросы организации транспортного обслуживания, транспортных перевозок и дорожной безопасности.
Предписаниям перечисленного федерального законодательства корреспондирует регулирование, осуществленное вышеуказанным Положением, утвержденным решением Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138, что следует не только из необходимости обеспечения безопасности перевозок как главного принципа организации пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми, но и из содержания конкретных его норм.
Так, Положение регламентирует порядок открытия, изменения, закрытия маршрутов регулярных перевозок (пункт 3.1), остановочные пункты маршрутов регулярных перевозок размещаются с учетом безопасного и удобного подхода пассажиров, при соблюдении Правил дорожного движения и требований действующего законодательства (пункт 3.7), остановка автобусов является обязательной на всех постоянных остановочных пунктах утвержденного маршрута регулярных перевозок (пункт 3.12). Перевозки на маршрутах регулярных перевозок организуются по расписанию движения (пункт 5.2.1), открытие маршрута регулярных перевозок удостоверяется паспортом маршрута. Утверждение (согласование) паспорта маршрута, схемы движения по маршруту с указанием опасных участков осуществляется организатором пассажирских перевозок (пункт 2.7), что в полной мере согласуется, в частности, с Федеральным законом от 08.11.2007 № 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" (статья 19), а также с Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.02.2009 № 112, содержащими аналогичные положения.
Предусмотрев необходимость заключения перевозчиком договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми, заключаемым организатором пассажирских перевозок с соответствующим перевозчиком, Положение также установило порядок его заключения по результатам торгов и без проведения такового, срок действия договора (пункт 4). Как было указано выше открытие маршрута регулярных перевозок удостоверяется паспортом маршрута (пункт 2.7), в подтверждение заключения договора на осуществление регулярных перевозок на каждый автобус, указанный в договоре на осуществление пассажирских перевозок, выдается маршрутная карта (пункт 4.9).
Постановлением администрации города Перми от 29.06.2012 № 353 утверждена типовая форма договора на осуществление пассажирских перевозок автомобильным транспортом на маршрутах регулярных перевозок города Перми.
Как усматривается из типовой формы договора, заключаемого организатором пассажирских перевозок с перевозчиком на осуществление пассажирских перевозок на маршрутах регулярных перевозок города Перми с приложением № 1, являющимся его неотъемлемой частью, договором регулярных перевозок определяется конкретный маршрут (номер, описание, протяженность), время начала/окончания работы на маршруте, количество рейсов, количество автобусов, а также на перевозчика возлагается обязанность осуществлять перевозки по указанному маршруту, обеспечить регулярность движения на маршруте ежедневно согласно утвержденному расписанию, соблюдать схемы автобусных маршрутов.
Изложенное свидетельствует о том, что необходимость заключения договора регулярных перевозок фактически является одной из возможных форм согласования перевозчиком графика и маршрута регулярных перевозок, предусмотренного федеральным законодательством, в связи с чем, доводы представителей заинтересованных лиц о том, что заключение такого договора является требованием исключительно муниципального правового акта, не могут быть признаны обоснованными.
То обстоятельство, что установленная федеральным законодательством обязательная процедура допуска перевозчика к осуществлению регулярных перевозок в виде утверждения расписания и маршрута, по которым ему разрешается осуществлять регулярные перевозки, в указанном решении Пермской городской Думы сформулирована в виде установления обязанности заключения договора с организатором перевозок, не свидетельствует о создании региональным законодателем новой нормы.
Таким образом, суд приходит к выводу, что положения решения Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138, в том числе по порядку открытия маршрута, утверждению расписания движения и заключению договора, имеют организационную направленность в целях достижения полноты и ясности административных процедур, связанных с транспортным обслуживанием пассажиров, и конкретизируют предписания, которые установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством, поэтому не могут рассматриваться правовой основой для установления административной ответственности субъектом Российской Федерации.
Устанавливая в части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК административную ответственность за осуществление перевозок пассажиров автомобильным транспортом общего пользования без договора на обслуживание маршрутов регулярных перевозок с организатором перевозок законодатель Пермского края фактически предусмотрел ответственность за нарушение федеральных норм, что не допустимо.
Ответственность за указанное нарушение уже предусмотрена КоАП РФ.
В соответствии со статьями 2, 3, 4, 8, 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" деятельность по перевозкам пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), - это лицензируемый вид деятельности.
Постановлением Правительства РФ от 02.04.2012 № 280 утверждено Положение о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется по заказам либо для собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), согласно которому лицензионными требованиями при осуществлении деятельности по перевозке пассажиров являются, в том числе, соблюдение лицензиатом требований, установленных статьей 20 Федерального закона "О безопасности дорожного движения"; соблюдение лицензиатом требований, предъявляемых к перевозчику в соответствии с Федеральным законом "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта", в том числе Правилами перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (подпункты "з", "и" пункта 4).
Таким образом, соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров является лицензионным условием и требованием.
Исполнение приведенных предписаний федерального законодателя - безусловная обязанность для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих деятельность по перевозке пассажиров.
Осуществление указанной предпринимательской деятельности с нарушением лицензионных условий и требований влечет наступление административной ответственности по статье 14.1 КоАП РФ (части 3, 4).
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении № 16-П от 13.07.2010 указал, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы, направленные на обеспечение общественной безопасности и организации транспортного обслуживания населения, однако, защищая права одних лиц, а именно пассажиров, они не вправе вводить ограничения прав и свобод других лиц, а именно предпринимателей. В силу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации регулирование, предусматривающее такие условия допуска к предпринимательской деятельности в сфере транспортного обслуживания населения, которые, по существу, представляют собой ограничение прав и свобод, включая право, гарантированное статьей 34 Конституции Российской Федерации, на уровне субъекта Российской Федерации недопустимо, поскольку ограничения конституционных прав и свобод могут устанавливаться только федеральным законом.
Нормативное правовое регулирование законодательством субъекта Российской Федерации вопросов организации транспортного обслуживания населения как вопросов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, как это следует из приведенных позиций Конституционного Суда Российской Федерации, должно иметь не ограничительный, а исключительно конкретизирующий характер, стимулирующий развитие данной сферы правоотношений, в данном случае - побуждающий предпринимателей заключать договоры на осуществление пассажирских перевозок по маршрутам, перевозки по которым менее привлекательны с экономической, но значимы с социальной точки зрения (к примеру, в отдаленные, малонаселенные пункты); установление же административной ответственности нельзя отнести к мерам стимулирующего характера.
Таким образом, полномочные органы государственной власти Пермского края как субъекта Российской Федерации, исходя из потребностей конкретизации федерального законодательства, вправе принимать нормативные правовые акты, в частности, по организации транспортного обслуживания населения (в том числе, по порядку открытия маршрутов и заключению договоров на выполнение пассажирских перевозок на территории Пермского края и г. Перми), но без установления таких дополнительных условий (в данном случае административной ответственности), которые фактически представляют собой ограничение прав и свобод.
Названные положения решения Пермской городской Думы от 29.06.2006 № 138 проверялись Арбитражным судом Пермской области (решение от 27.11.2006) и признаны соответствующими федеральному законодательству, соответственно, они содержат (конкретизируют) только те обязательные предписания - ограничения экономической деятельности, которые легитимно установлены в сфере регулирования правоотношений в области безопасности дорожного движения и организации транспортного обслуживания населения федеральным законодательством.
Учитывая вышеизложенное, суд приходит к выводу о том, что оспариваемые положения части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК "Об административных правонарушениях" противоречат федеральному законодательству в сфере организации транспортного обслуживания населения и приняты с превышением полномочий, поскольку федеральным законодательством уже установлены легитимные ограничения в указанной сфере (требования лицензирования) и за их нарушение установлена административная ответственность федеральным законодательством - КоАП РФ.
С доводами представителей заинтересованных лиц о том, что заключение договора на осуществление регулярных перевозок не относится к лицензионным условиям осуществления этого вида деятельности, суд не может согласиться ввиду того, что в объем лицензирования, установленного федеральным законодательством, входят все возможные ограничения предпринимательской деятельности. Иное означало бы нарушение принципа недопустимости ограничения экономических прав субъектов предпринимательской деятельности нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Установленные условия осуществления данного вида лицензируемой деятельности на уровне субъекта, как следует из вышеназванного Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, не могут включать дополнительные ограничения предпринимательской деятельности, а могут носить только конкретизирующий федеральное законодательство характер, поэтому установление ответственности за нарушение таких норм может быть расценено только как дублирование федерального законодательства, а, следовательно, установление ответственности за нарушение лицензионного законодательства.
Поскольку вопросы организации пассажирских перевозок на территории муниципальных образований субъекта Российской Федерации являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и урегулированы федеральным законодательством, административная ответственность за нарушение предписаний в области организации транспортных перевозок и транспортного обслуживания предусмотрена КоАП РФ, то установление административной ответственности в этом случае нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации порождает коллизии и несогласованность региональных и федеральных норм, снижает уровень правовых гарантий лиц, привлекаемых к административной ответственности.
Кроме того, проверка содержания оспариваемого нормативного акта или его части в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации включает в себя выяснение вопроса, является ли оно определенным.
Согласно разъяснениям, приведенным в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, суд не вправе устранять эту неопределенность путем обязания в решении органа или должностного лица внести в акт изменения или дополнения, поскольку такие действия суда будут являться нарушением компетенции органа или должностного лица, принявших данный правовой акт. В этом случае оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.
Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом (части 1 и 2 статьи 19 Конституции Российской Федерации), поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями; напротив, неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - к нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25.04.1995 № 3-П, от 15.07.1999 № 11-П, от 11.11.2003 № 16-П и от 21.01.2010 № 1-П).
Анализ оспариваемой заявителем части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК (в редакции Закона от 03.07.2013 № 212-ПК) свидетельствует о том, что данная норма закона является бланкетной, которая содержит ссылку при определении состава административного правонарушения на муниципальные нормативные правовые акты и не конкретизирует действия (бездействие) лица, образующие состав правонарушения. Наличие не во всех муниципальных образованиях Пермского края нормативных правовых актов, нарушение которых предусмотрено объективной стороной состава правонарушения, предусмотренного частью 2 статьи 2.11 Закона Пермского края "Об административных правонарушениях"; содержащаяся в оспариваемой норме отсылка не к конкретным положениям определенного диспозицией нормативного правового акта, а к целому ряду нормативных правовых актов органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения, - приводят к нарушению принципа равенства всех перед законом, предусмотренного статьей 1.4 КоАП РФ, и принципа действия законодательства об административных правонарушениях в пространстве, установленного статьей 1.8 КоАП РФ, а также свидетельствуют о несоответствии оспариваемой нормы принципам ясности, единообразного понимания и применения всеми правоприменителями.
В данном случае неопределенность правовых норм ведет к их неоднозначному пониманию и, следовательно, снижает уровень правовых гарантий граждан, должностных и юридических лиц, предусмотренных федеральным законодательством об административных правонарушениях, что в такой ситуации допускает возможность произвольного их применения, необоснованного привлечения к административной ответственности, в том числе повторного за одно и то же административное правонарушение, и нарушению принципа равенства всех перед законом и судом, а также равенства применительно к реализации заявителем конституционного права на занятие предпринимательской деятельностью в сфере перевозки пассажиров автомобильным транспортом и ограничивает такое право в пределах границ Пермского края на территории муниципальных образований, в которых приняты нормативные правовые акты, устанавливающие правила (порядок) предоставления транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения.
Довод представителей Законодательного Собрания Пермского края и губернатора Пермского края об отсутствии противоречий и неясностей при применении оспариваемой нормы не может быть принят во внимание, поскольку федеральный законодатель, включая нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации об административной ответственности в систему правовых регуляторов, одновременно определил пределы и границы нормотворчества субъекта Российской Федерации в этой сфере отношений, в том числе требования, предъявляемые к форме и содержанию правовой нормы, ее согласованности в системе действующего правового регулирования.
Поскольку законодатель субъекта Российской Федерации, устанавливая административную ответственность за те или иные административные правонарушения, не вправе вторгаться в сферы общественных отношений, регулирование которых составляет предмет ведения Российской Федерации, а также предмет совместного ведения при наличии по данному вопросу федерального закона, правовая норма, предусматривающая административную ответственность за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, по мнению суда должна содержать конкретные признаки действий (бездействия), образующих состав административного правонарушения.
На основании анализа указанного правового регулирования, суд приходит к выводу о том, что оспариваемая Ц. часть 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК не соответствует требованиям формальной определенности, что недопустимо, поскольку неопределенность содержания законодательного регулирования ведет к нарушению закрепленного в части 1 статьи 1.4 КоАП РФ принципа равенства перед законом лиц, совершивших административные правонарушения, что тем более недопустимо в границах одного субъекта Российской Федерации.
В соответствии с положениями части 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.
При таких обстоятельствах, оспариваемая норма части 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01.11.2007 № 139-ПК принята с превышением полномочий и противоречит федеральному законодательству, суд приходит к выводу о наличии правовых оснований, предусмотренных частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, для признания ее недействующей, в связи с чем, заявление Ц. подлежит удовлетворению.
При определении момента, с которого следует признать недействующим нормативный правовой акт, суд исходит как из заявленных требований, так и из положений пункта 28 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", и учитывает, что до вынесения решения суда нормативный правовой акт в оспариваемой части применялся, в связи с чем, указанная выше норма подлежит признанию недействующей со дня вступления решения суда в законную силу.
Сообщение о решении подлежит опубликованию в газете "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" после вступления решения суда в законную силу.
На основании изложенного, руководствуясь статьями 198, 199, частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, суд

решил:

Признать недействующей со дня вступления в законную силу решения суда часть 2 статьи 2.11 Закона Пермского края от 01 ноября 2007 № 139-ПК "Об административных правонарушениях" (в редакции Закона Пермского края от 3 июля 2013 № 212-ПК).
После вступления решения суда в законную силу сообщение об этом решении должно быть опубликовано в газете "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края".
Решение может быть обжаловано лицами, участвующими в деле, и на него может быть подано представление прокурором в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме - 11 ноября 2013 года.
Решение вступило в законную силу 12 декабря 2013 года.

Судья
О.Н.ЕФРЕМОВА


------------------------------------------------------------------